在剛過去的國慶長假期間，我國生豬價格基本平穩(wěn)，全國瘦肉型生豬的出欄均價在27元/公斤平穩(wěn)振蕩。這背后最直接的原因在于，9月19日、9月26日、9月29日，華商儲備商品管理中心三次出手，通過競價交易的方式，累計向市場投放3萬噸凍豬肉。

受非洲豬瘟等多重因素影響，國內(nèi)生豬產(chǎn)能下滑沖擊了整個養(yǎng)豬業(yè)，而國民豬肉主導(dǎo)型的消費習(xí)慣并沒有發(fā)生變化，供需失衡引發(fā)了豬價強烈反彈。今年3月以來，我國豬肉價格持續(xù)上漲，屢創(chuàng)歷史新高。

為穩(wěn)定豬肉價格，保障重大節(jié)假日肉類供應(yīng)，最有效的舉措莫過于連續(xù)向市場投放中央儲備凍豬肉。

由此，節(jié)前凍豬肉的密集投放顯示了國家保供穩(wěn)價的決心，也將中央儲備肉制度，這個自改革開放以來國家實施宏觀調(diào)控的重要手段，推向了前臺。

中央儲備肉制度的建立

1979年，針對我國幅員遼闊、自然災(zāi)害頻繁的實際問題，國家開始建立儲備肉制度。到了上世紀80年代中期，中央開始改革和完善儲備肉制度，這一制度逐步成為實施宏觀調(diào)控的重要手段。

儲備肉體系分為中央儲備肉和地方儲備肉，前者的功能定位主要是應(yīng)急保供，兼具市場調(diào)控；后者的功能定位，主要是局部應(yīng)急和保證重大節(jié)日、活動市場供應(yīng)。

為什么要建立儲備肉制度呢？

2007年發(fā)布的《中央儲備肉管理辦法》明確指出，儲備肉是國家用于應(yīng)對重大自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、動物疫情或者其他突發(fā)事件引發(fā)市場異常波動和市場調(diào)控而儲備的肉類產(chǎn)品。

2013年第4期《肉類工業(yè)》刊發(fā)了署名商務(wù)部市場運行和消費促進司賈堯蘇的研究文章《我國豬肉儲備制度概況、存在問題及有關(guān)對策建議》（下稱《概況、問題及建議》），稱重要商品儲備是政府保障人民群眾基本生活需要和經(jīng)濟建設(shè)順利進行、平抑物價、穩(wěn)定市場、應(yīng)對自然災(zāi)害和突發(fā)事件的物質(zhì)基礎(chǔ)，是商品流通宏觀調(diào)控最為直接有效的手段之一。

此外，中央儲備肉通過提高對肉類品質(zhì)的管理，促進了養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，推動了集約化生產(chǎn)進程，使養(yǎng)殖業(yè)規(guī)?；辛碎L足的進步，推進了肉類產(chǎn)供銷一體化進程。

在出入庫制度中，儲備肉分為活體儲備和凍肉儲備。

中信建投期貨養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)研究員魏鑫對第一財經(jīng)記者表示，活豬和凍肉并不是一直養(yǎng)著或凍著，而是不停地流動更換，以保證肉質(zhì)新鮮，居民吃到的肉最長只凍了約4個月?；钚笤瓌t上每年儲備3輪，每輪儲存4個月左右，根據(jù)育肥情況適時輪換。動用儲備生豬的出場結(jié)算價格，原則上按基地場所在地平均飼養(yǎng)成本確定。凍豬肉原則上每年儲備3輪，每4個月就會完成一次輪換。凍牛肉、凍羊肉原則上不輪換，每輪儲存8個月左右。

此外，國家還對承儲企業(yè)實行資質(zhì)審查認定和動態(tài)管理制度，建立儲備生豬監(jiān)測系統(tǒng)，對承儲企業(yè)的基本情況、儲備生豬動態(tài)管理信息進行管理監(jiān)控。承儲企業(yè)在欄生豬儲備結(jié)構(gòu)，須達到30公斤以上生豬占50%以上，60公斤以上生豬占40%以上，85公斤以上生豬占10%以上。

《概況、問題及建議》稱，多年的實踐證明，活體儲備與凍肉儲備相結(jié)合的方式，基本符合我國國情。凍肉儲備能夠較明顯的發(fā)揮“蓄水池”的余缺調(diào)劑作用，善于解決短期供需矛盾；活體儲備則起到了引導(dǎo)和穩(wěn)定生產(chǎn)的作用，特別是由于活體儲備主要安排在大型、規(guī)模化養(yǎng)殖基地場，區(qū)域示范帶動效應(yīng)明顯，價高時緩解了生豬集中上市的矛盾，價低時避免了養(yǎng)殖戶過度淘汰后備種群，是引導(dǎo)生產(chǎn)長期趨向合理的有益政策工具。

儲備肉經(jīng)歷過幾次投放？

由于儲備肉的定位，其投放一般涉及兩種情況：一是在發(fā)生自然災(zāi)害、重大疫情、重大衛(wèi)生或公共安全等突發(fā)事件后，國家有關(guān)部門為保障人民群眾基本生活需要，向有關(guān)地區(qū)定向投放儲備肉。在這種情況下，投放價格一般由財政部駐當?shù)乇O(jiān)察專員辦事處按當?shù)貎r格核定或按有關(guān)調(diào)控部門商定的方式確定價格。投放數(shù)量根據(jù)突發(fā)事件實際確定。

二是豬肉市場價格出現(xiàn)大幅波動，有關(guān)部門為維護市場穩(wěn)定，投放儲備肉。在這種情況下，投放價格按照市場價格確定，采用公開競價方式進行。

本次中央儲備肉連續(xù)三輪投放，就是屬于第二種情況。

魏鑫認為，從市場規(guī)模來看，由于本次中央儲備肉的收儲量不大，更多的是對養(yǎng)殖戶心理層面的影響，主要起到穩(wěn)定市場的作用。1萬噸的凍豬肉相當于12萬頭生豬，僅是幾家大型屠宰場一天的屠宰量，對豬價的影響有限。而且儲備肉價格實行市場調(diào)節(jié)價，不是高于市場價格的政府定價。

布瑞克·農(nóng)產(chǎn)品集購網(wǎng)研究總監(jiān)林國發(fā)對第一財經(jīng)記者表示，國家曾多次啟動豬肉收儲及拍賣，一般在豬價嚴重虧損且市場恐慌時拋售，緩解豬價進一步下跌導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)恐慌過度去產(chǎn)能。

最近的一次發(fā)生在2015~2016年。2015年3月，國家啟動凍豬肉收儲，豬價逐步企穩(wěn)，市場恐慌性拋售情況減輕。2016年豬價高位時，國家啟動豬肉拍賣，有效降低了市場對后期預(yù)期，養(yǎng)殖戶壓欄意愿下降，出欄增加，進而增加市場豬肉供應(yīng)。

此外，1998年，松花江和長江流域發(fā)生特大洪澇災(zāi)害，在洪災(zāi)初期，國家及時安排黑龍江和湖南岳陽緊急收購受災(zāi)群眾手中的生豬，緩解了受災(zāi)群眾的“賣豬難”；洪災(zāi)中后期，國家緊急安排出庫凍豬肉投放災(zāi)區(qū)市場，保證受災(zāi)群眾和抗洪搶險部隊的肉食供應(yīng)。

2003年“非典”時期，河北、山西、上海、青海等地區(qū)市場出現(xiàn)肉食供求緊張，國家緊急調(diào)用2150噸儲備肉出庫，對平抑市場、安定民心起到了重要作用。

2005年夏天，針對南方洪災(zāi)期間湖南、廣西部分災(zāi)區(qū)市場上出現(xiàn)豬肉供應(yīng)緊張、價格上漲過快的情況，國家及時組織調(diào)用儲備肉投放市場，維護了災(zāi)區(qū)市場穩(wěn)定，保障了防汛抗洪和救援工作的順利進行。

2007年，豬肉價格出現(xiàn)暴漲行情，國家先后組織投放4萬余噸的中央儲備肉，有效保障了市場供應(yīng)，維護價格穩(wěn)定。

2008年，四川汶川特大地震發(fā)生后，有關(guān)部門分批向災(zāi)區(qū)調(diào)運了3223噸中央儲備肉，保障了災(zāi)區(qū)群眾及救災(zāi)部隊的基本生活需要。

2009年，豬肉價格持續(xù)低，國家緊急收儲中央儲備肉10萬余噸，緩解了養(yǎng)殖戶壓力。

2010年初，受口蹄疫疫情影響，一些地區(qū)出現(xiàn)生豬提前、集中出欄的現(xiàn)象，生豬供給激增。當年4月起，為了穩(wěn)定生豬生產(chǎn)，國家先后啟動了五批凍豬肉收儲計劃。到了當年第四季度，生豬價格迅速回升，商務(wù)部會同財政部等有關(guān)單位向全國市場投放中央儲備凍豬肉，平抑了價格波動，保障了市場供應(yīng)。

從美日經(jīng)驗看我國凍豬肉商業(yè)儲備發(fā)展

多年來，豬肉儲備制度在應(yīng)對突發(fā)事件、維護市場穩(wěn)定方面發(fā)揮了不可替代的作用，但同時也要看到，儲備肉制度中仍存在一些亟待完善、解決的問題。

先來看國外發(fā)達國家的凍肉儲備制度是如何運行的。

目前，日本是唯一一個建有豬肉儲備機制的發(fā)達國家。日本的豬肉調(diào)控機制主要包括三種政策工具：政府收購與拋售制度、政府指導(dǎo)下的豬肉回購及冷凍儲藏補貼制度、對生產(chǎn)者的直接補貼制度。

日本農(nóng)林水產(chǎn)省制定豬肉的上限和下限價格，并每年調(diào)整。當國內(nèi)供求關(guān)系發(fā)生急劇變化時，就會執(zhí)行第一種政策工具。當豬肉的市場價格超過上限價格時，政府就會拋售庫存，或者減免進口稅以增加進口，以此增加市場供給、平抑價格；在市場價格低于下限價格時，政府就從批發(fā)市場收購豬肉增加庫存，以此減少供給、提高價格。

第二種政策工具是第一種的延伸，即在豬肉供求失衡、豬肉價格低于下限價格的情況下，政府為了減少收購和冷凍儲藏豬肉的成本，指導(dǎo)生豬生產(chǎn)者團體、豬肉加工行業(yè)協(xié)會等組織自主冷藏保存豬肉，減少投放市場的豬肉數(shù)量，保持豬肉實際價格穩(wěn)定在預(yù)期價格區(qū)間內(nèi)。同時，政府會對冷藏保存豬肉的成本和相關(guān)損失進行補貼。

《概況、問題及建議》評價稱，日本的回購冷藏補貼制度，是通過行業(yè)協(xié)會等專業(yè)組織指導(dǎo)企業(yè)進行事實上的商業(yè)儲備，這種儲備方式減少了政府干預(yù)市場的行政色彩，并且可以通過這種方式向業(yè)內(nèi)傳遞更加明確的調(diào)控信號，指導(dǎo)其合理安排來年的生產(chǎn)，避免盲目增產(chǎn)導(dǎo)致的市場波動。

美國則建立了以市場調(diào)節(jié)手段為主、行政管理手段為輔的畜牧業(yè)風險管理體系，以保證生豬養(yǎng)殖業(yè)供給與需求的穩(wěn)定。這一體系主要包括政府財政支持手段、風險保險制度、開展期貨期權(quán)交易。

具體來說，第一種，美國農(nóng)業(yè)部下設(shè)農(nóng)場服務(wù)局，該局每年用于對受災(zāi)農(nóng)場主的救助資金達數(shù)十億美元，幫助農(nóng)場主抵御災(zāi)情，平抑市場價格；第二種，為了靈活應(yīng)對價格變化的風險，將收入損失減低到最小，保障國內(nèi)畜牧業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，美國建立了畜牧業(yè)風險保護保險制度，承保市場價格變化導(dǎo)致的收入風險；第三種，美國芝加哥商業(yè)交易所自1966年開始生豬期貨交易，后又上市了瘦豬肉期貨期權(quán)，由于美國畜牧業(yè)生產(chǎn)標準化程度較高，期貨期權(quán)交易有發(fā)現(xiàn)價格、規(guī)避風險的作用。

再回到國內(nèi)的儲備肉制度，相較于國內(nèi)豬肉規(guī)模，豬肉儲備的量占比有限。這背后有豬肉保質(zhì)期短、儲存保管費高等現(xiàn)實問題，如果政府儲備規(guī)模設(shè)計過大，則國家財政負擔大，財政效率不高。為緩解這一矛盾，就需要創(chuàng)新豬肉儲備方式。

林國發(fā)建議，探索建立政府儲備與商業(yè)儲備相結(jié)合、專業(yè)儲備與社會儲備相結(jié)合的豬肉儲備新方式。

從國外豬肉儲備的經(jīng)驗來看，企業(yè)商業(yè)儲備規(guī)模一般都遠遠大于政府儲備。將商業(yè)儲備作為國家儲備的補充，一方面能夠減輕國家財政的壓力；另一方面，通過優(yōu)惠政策的拉動，能夠刺激企業(yè)的發(fā)展，增強企業(yè)根據(jù)市場價格信號自發(fā)調(diào)節(jié)生產(chǎn)的能力。鼓勵和引導(dǎo)大型肉食加工企業(yè)利用現(xiàn)有冷庫和購銷渠道建立周轉(zhuǎn)性儲備，在生豬價格過低時，適當增加企業(yè)豬肉庫存，在價格上漲時，加大豬肉產(chǎn)品市場投放量。同時，政府為收儲企業(yè)提供無息貸款或者低息貸款。

豬肉的進出口貿(mào)易，也能夠起到調(diào)劑余缺，改善國內(nèi)供需狀況的作用。針對我國生豬市場運行規(guī)律，應(yīng)合理安排進口節(jié)奏，掌握好進口數(shù)量，增加有效供給，改變養(yǎng)殖戶、生豬加工企業(yè)和消費者預(yù)期，平抑市場價格。與此同時，也要善加利用進出口檢驗檢疫等技術(shù)手段，避免盲目增加進口短時間內(nèi)對國內(nèi)市場造成過大沖擊。此外，還應(yīng)進一步加大對非法走私的打擊力度，確保豬肉市場平穩(wěn)有序運行。