在剛過去的國慶長假期間，我國生豬價格基本平穩(wěn)，全國瘦肉型生豬的出欄均價在27元/公斤平穩(wěn)振蕩。這背后最直接的原因在于，9月19日、9月26日、9月29日，華商儲備商品管理中心三次出手，通過競價交易的方式，累計向市場投放3萬噸凍豬肉。

受非洲豬瘟等多重因素影響，國內生豬產能下滑沖擊了整個養(yǎng)豬業(yè)，而國民豬肉主導型的消費習慣并沒有發(fā)生變化，供需失衡引發(fā)了豬價強烈反彈。今年3月以來，我國豬肉價格持續(xù)上漲，屢創(chuàng)歷史新高。

為穩(wěn)定豬肉價格，保障重大節(jié)假日肉類供應，最有效的舉措莫過于連續(xù)向市場投放中央儲備凍豬肉。

由此，節(jié)前凍豬肉的密集投放顯示了國家保供穩(wěn)價的決心，也將中央儲備肉制度，這個自改革開放以來國家實施宏觀調控的重要手段，推向了前臺。

中央儲備肉制度的建立

1979年，針對我國幅員遼闊、自然災害頻繁的實際問題，國家開始建立儲備肉制度。到了上世紀80年代中期，中央開始改革和完善儲備肉制度，這一制度逐步成為實施宏觀調控的重要手段。

儲備肉體系分為中央儲備肉和地方儲備肉，前者的功能定位主要是應急保供，兼具市場調控；后者的功能定位，主要是局部應急和保證重大節(jié)日、活動市場供應。

為什么要建立儲備肉制度呢？

2007年發(fā)布的《中央儲備肉管理辦法》明確指出，儲備肉是國家用于應對重大自然災害、公共衛(wèi)生事件、動物疫情或者其他突發(fā)事件引發(fā)市場異常波動和市場調控而儲備的肉類產品。

2013年第4期《肉類工業(yè)》刊發(fā)了署名商務部市場運行和消費促進司賈堯蘇的研究文章《我國豬肉儲備制度概況、存在問題及有關對策建議》（下稱《概況、問題及建議》），稱重要商品儲備是政府保障人民群眾基本生活需要和經濟建設順利進行、平抑物價、穩(wěn)定市場、應對自然災害和突發(fā)事件的物質基礎，是商品流通宏觀調控最為直接有效的手段之一。

此外，中央儲備肉通過提高對肉類品質的管理，促進了養(yǎng)殖業(yè)產業(yè)結構的調整，推動了集約化生產進程，使養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模化有了長足的進步，推進了肉類產供銷一體化進程。

在出入庫制度中，儲備肉分為活體儲備和凍肉儲備。

中信建投期貨養(yǎng)殖產業(yè)研究員魏鑫對第一財經記者表示，活豬和凍肉并不是一直養(yǎng)著或凍著，而是不停地流動更換，以保證肉質新鮮，居民吃到的肉最長只凍了約4個月。活畜原則上每年儲備3輪，每輪儲存4個月左右，根據(jù)育肥情況適時輪換。動用儲備生豬的出場結算價格，原則上按基地場所在地平均飼養(yǎng)成本確定。凍豬肉原則上每年儲備3輪，每4個月就會完成一次輪換。凍牛肉、凍羊肉原則上不輪換，每輪儲存8個月左右。

此外，國家還對承儲企業(yè)實行資質審查認定和動態(tài)管理制度，建立儲備生豬監(jiān)測系統(tǒng)，對承儲企業(yè)的基本情況、儲備生豬動態(tài)管理信息進行管理監(jiān)控。承儲企業(yè)在欄生豬儲備結構，須達到30公斤以上生豬占50%以上，60公斤以上生豬占40%以上，85公斤以上生豬占10%以上。

《概況、問題及建議》稱，多年的實踐證明，活體儲備與凍肉儲備相結合的方式，基本符合我國國情。凍肉儲備能夠較明顯的發(fā)揮“蓄水池”的余缺調劑作用，善于解決短期供需矛盾；活體儲備則起到了引導和穩(wěn)定生產的作用，特別是由于活體儲備主要安排在大型、規(guī)模化養(yǎng)殖基地場，區(qū)域示范帶動效應明顯，價高時緩解了生豬集中上市的矛盾，價低時避免了養(yǎng)殖戶過度淘汰后備種群，是引導生產長期趨向合理的有益政策工具。

儲備肉經歷過幾次投放？

由于儲備肉的定位，其投放一般涉及兩種情況：一是在發(fā)生自然災害、重大疫情、重大衛(wèi)生或公共安全等突發(fā)事件后，國家有關部門為保障人民群眾基本生活需要，向有關地區(qū)定向投放儲備肉。在這種情況下，投放價格一般由財政部駐當?shù)乇O(jiān)察專員辦事處按當?shù)貎r格核定或按有關調控部門商定的方式確定價格。投放數(shù)量根據(jù)突發(fā)事件實際確定。

二是豬肉市場價格出現(xiàn)大幅波動，有關部門為維護市場穩(wěn)定，投放儲備肉。在這種情況下，投放價格按照市場價格確定，采用公開競價方式進行。

本次中央儲備肉連續(xù)三輪投放，就是屬于第二種情況。

魏鑫認為，從市場規(guī)模來看，由于本次中央儲備肉的收儲量不大，更多的是對養(yǎng)殖戶心理層面的影響，主要起到穩(wěn)定市場的作用。1萬噸的凍豬肉相當于12萬頭生豬，僅是幾家大型屠宰場一天的屠宰量，對豬價的影響有限。而且儲備肉價格實行市場調節(jié)價，不是高于市場價格的政府定價。

布瑞克·農產品集購網研究總監(jiān)林國發(fā)對第一財經記者表示，國家曾多次啟動豬肉收儲及拍賣，一般在豬價嚴重虧損且市場恐慌時拋售，緩解豬價進一步下跌導致的產業(yè)恐慌過度去產能。

最近的一次發(fā)生在2015~2016年。2015年3月，國家啟動凍豬肉收儲，豬價逐步企穩(wěn)，市場恐慌性拋售情況減輕。2016年豬價高位時，國家啟動豬肉拍賣，有效降低了市場對后期預期，養(yǎng)殖戶壓欄意愿下降，出欄增加，進而增加市場豬肉供應。

此外，1998年，松花江和長江流域發(fā)生特大洪澇災害，在洪災初期，國家及時安排黑龍江和湖南岳陽緊急收購受災群眾手中的生豬，緩解了受災群眾的“賣豬難”；洪災中后期，國家緊急安排出庫凍豬肉投放災區(qū)市場，保證受災群眾和抗洪搶險部隊的肉食供應。

2003年“非典”時期，河北、山西、上海、青海等地區(qū)市場出現(xiàn)肉食供求緊張，國家緊急調用2150噸儲備肉出庫，對平抑市場、安定民心起到了重要作用。

2005年夏天，針對南方洪災期間湖南、廣西部分災區(qū)市場上出現(xiàn)豬肉供應緊張、價格上漲過快的情況，國家及時組織調用儲備肉投放市場，維護了災區(qū)市場穩(wěn)定，保障了防汛抗洪和救援工作的順利進行。

2007年，豬肉價格出現(xiàn)暴漲行情，國家先后組織投放4萬余噸的中央儲備肉，有效保障了市場供應，維護價格穩(wěn)定。

2008年，四川汶川特大地震發(fā)生后，有關部門分批向災區(qū)調運了3223噸中央儲備肉，保障了災區(qū)群眾及救災部隊的基本生活需要。

2009年，豬肉價格持續(xù)低，國家緊急收儲中央儲備肉10萬余噸，緩解了養(yǎng)殖戶壓力。

2010年初，受口蹄疫疫情影響，一些地區(qū)出現(xiàn)生豬提前、集中出欄的現(xiàn)象，生豬供給激增。當年4月起，為了穩(wěn)定生豬生產，國家先后啟動了五批凍豬肉收儲計劃。到了當年第四季度，生豬價格迅速回升，商務部會同財政部等有關單位向全國市場投放中央儲備凍豬肉，平抑了價格波動，保障了市場供應。

從美日經驗看我國凍豬肉商業(yè)儲備發(fā)展

多年來，豬肉儲備制度在應對突發(fā)事件、維護市場穩(wěn)定方面發(fā)揮了不可替代的作用，但同時也要看到，儲備肉制度中仍存在一些亟待完善、解決的問題。

先來看國外發(fā)達國家的凍肉儲備制度是如何運行的。

目前，日本是唯一一個建有豬肉儲備機制的發(fā)達國家。日本的豬肉調控機制主要包括三種政策工具：政府收購與拋售制度、政府指導下的豬肉回購及冷凍儲藏補貼制度、對生產者的直接補貼制度。

日本農林水產省制定豬肉的上限和下限價格，并每年調整。當國內供求關系發(fā)生急劇變化時，就會執(zhí)行第一種政策工具。當豬肉的市場價格超過上限價格時，政府就會拋售庫存，或者減免進口稅以增加進口，以此增加市場供給、平抑價格；在市場價格低于下限價格時，政府就從批發(fā)市場收購豬肉增加庫存，以此減少供給、提高價格。

第二種政策工具是第一種的延伸，即在豬肉供求失衡、豬肉價格低于下限價格的情況下，政府為了減少收購和冷凍儲藏豬肉的成本，指導生豬生產者團體、豬肉加工行業(yè)協(xié)會等組織自主冷藏保存豬肉，減少投放市場的豬肉數(shù)量，保持豬肉實際價格穩(wěn)定在預期價格區(qū)間內。同時，政府會對冷藏保存豬肉的成本和相關損失進行補貼。

《概況、問題及建議》評價稱，日本的回購冷藏補貼制度，是通過行業(yè)協(xié)會等專業(yè)組織指導企業(yè)進行事實上的商業(yè)儲備，這種儲備方式減少了政府干預市場的行政色彩，并且可以通過這種方式向業(yè)內傳遞更加明確的調控信號，指導其合理安排來年的生產，避免盲目增產導致的市場波動。

美國則建立了以市場調節(jié)手段為主、行政管理手段為輔的畜牧業(yè)風險管理體系，以保證生豬養(yǎng)殖業(yè)供給與需求的穩(wěn)定。這一體系主要包括政府財政支持手段、風險保險制度、開展期貨期權交易。

具體來說，第一種，美國農業(yè)部下設農場服務局，該局每年用于對受災農場主的救助資金達數(shù)十億美元，幫助農場主抵御災情，平抑市場價格；第二種，為了靈活應對價格變化的風險，將收入損失減低到最小，保障國內畜牧業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，美國建立了畜牧業(yè)風險保護保險制度，承保市場價格變化導致的收入風險；第三種，美國芝加哥商業(yè)交易所自1966年開始生豬期貨交易，后又上市了瘦豬肉期貨期權，由于美國畜牧業(yè)生產標準化程度較高，期貨期權交易有發(fā)現(xiàn)價格、規(guī)避風險的作用。

再回到國內的儲備肉制度，相較于國內豬肉規(guī)模，豬肉儲備的量占比有限。這背后有豬肉保質期短、儲存保管費高等現(xiàn)實問題，如果政府儲備規(guī)模設計過大，則國家財政負擔大，財政效率不高。為緩解這一矛盾，就需要創(chuàng)新豬肉儲備方式。

林國發(fā)建議，探索建立政府儲備與商業(yè)儲備相結合、專業(yè)儲備與社會儲備相結合的豬肉儲備新方式。

從國外豬肉儲備的經驗來看，企業(yè)商業(yè)儲備規(guī)模一般都遠遠大于政府儲備。將商業(yè)儲備作為國家儲備的補充，一方面能夠減輕國家財政的壓力；另一方面，通過優(yōu)惠政策的拉動，能夠刺激企業(yè)的發(fā)展，增強企業(yè)根據(jù)市場價格信號自發(fā)調節(jié)生產的能力。鼓勵和引導大型肉食加工企業(yè)利用現(xiàn)有冷庫和購銷渠道建立周轉性儲備，在生豬價格過低時，適當增加企業(yè)豬肉庫存，在價格上漲時，加大豬肉產品市場投放量。同時，政府為收儲企業(yè)提供無息貸款或者低息貸款。

豬肉的進出口貿易，也能夠起到調劑余缺，改善國內供需狀況的作用。針對我國生豬市場運行規(guī)律，應合理安排進口節(jié)奏，掌握好進口數(shù)量，增加有效供給，改變養(yǎng)殖戶、生豬加工企業(yè)和消費者預期，平抑市場價格。與此同時，也要善加利用進出口檢驗檢疫等技術手段，避免盲目增加進口短時間內對國內市場造成過大沖擊。此外，還應進一步加大對非法走私的打擊力度，確保豬肉市場平穩(wěn)有序運行。